Projet de rédaction soumis à l’attention des parlementaires et des services, à l’occasion de l’examen du projet de loi n° 2841 relatif à la protection des enfants.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Exposé général

Mesdames, Messieurs,

Les lieux de vie et d’accueil (LVA) occupent une place irremplaçable dans la protection de l’enfance. Au sein d’unités de très faible effectif, fondées sur le partage du quotidien, ils accueillent des enfants, des adolescents et des jeunes majeurs — et, dans certains lieux, des adultes — parmi les plus en difficulté, pour lesquels les réponses institutionnelles classiques ont échoué. Parmi eux, les séjours éducatifs de rupture accueillent, souvent loin d’un environnement devenu pathogène, les adolescents les plus en difficulté. Les lieux de vie et d’accueil représentent environ 4 500 à 5 000 places — à peine 2 % des prises en charge de l’aide sociale à l’enfance — mais portent les situations les plus lourdes.

Ce modèle, le législateur l’a voulu distinct des établissements classiques. Dès la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002, il a doté ces « structures non traditionnelles » d’un statut propre — « sans en faire des institutions sociales et médico-sociales » —, pour leur préserver souplesse et capacité d’innovation. Cette singularité est un choix, hérité d’une distinction posée de longue date entre la police (garantir la sécurité) et la planification (réguler l’opportunité d’une implantation selon les besoins locaux) : depuis 1971, la création de ces petites structures à caractère familial a délibérément été soustraite au contrôle d’opportunité.

Une inadéquation fondatrice. Le lieu de vie et d’accueil n’est pas un établissement au sens institutionnel : c’est une structure créée à l’initiative de personnes physiques ou morales privées et sur fonds privés, pour apporter à chaque département la solution la plus adaptée à chaque enfant, jeune majeur ou adulte que les dispositifs ordinaires ne savent plus accueillir. Sa valeur tient à sa singularité et à son agilité : il s’apparente à un prestataire qui se crée pour répondre à un besoin. La convention par laquelle un département lui confie des mineurs ou jeunes majeurs et le rémunère s’analyse, par sa nature, comme un contrat administratif — le lieu de vie et d’accueil participant à l’exécution du service public de l’aide sociale à l’enfance —, sans pour autant relever de la commande publique, tant la prestation, individualisée et non reproductible, échappe à la logique de l’achat standardisé. Or le droit lui applique le régime de l’établissement : autorisation lourde a priori, contrôle et évaluation conçus pour de grandes structures planifiées et dotées. C’est de ce décalage entre la nature du lieu de vie et d’accueil et le régime qu’on lui impose que procèdent ses fragilités.

Éclairage comparé. Cette inadéquation n’est pas une fatalité. Le droit international privilégie les cadres familiaux ou de petite taille (lignes directrices des Nations Unies relatives à la protection de remplacement, 2009 ; Convention internationale des droits de l’enfant). Plusieurs systèmes voisins dotent ces structures du « vivre avec » d’un régime propre et proportionné : l’Italie (casa famiglia), l’Allemagne (Erziehungsstelle, § 34 du livre VIII du code social), la Belgique francophone (décret du 18 janvier 2018). Surtout, là où l’accueil se fait hors du territoire d’origine, ces systèmes l’organisent : la Suisse par une convention intercantonale à forfait préétabli, l’Allemagne en protégeant le territoire d’implantation. La France fait l’exception inverse : un régime d’établissement lourd pour les lieux de vie et d’accueil, et aucune organisation du séjour de rupture ni de l’accueil hors département.

Or ce socle, demeuré lacunaire et instable, nourrit un contentieux constant et fait perdre des places à des enfants que plus aucun autre dispositif ne prend en charge. Quatre fragilités de statut appellent l’intervention du législateur :

1. Un statut juridique incertain. Le lieu de vie et d’accueil est défini par renvoi (III de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles), sans régime complet ; le séjour de rupture — reconnu par les pouvoirs publics depuis le rapport IGAS-IGSJ d’avril 2004 — n’a aucun ancrage légal propre, ce qui l’expose à des requalifications opportunistes.
2. Un financement sans base légale stable. Le décret n° 2013-11 du 4 janvier 2013 a été annulé par le Conseil d’État (23 décembre 2014, n° 366440, Association FASTE Sud Aveyron), faute de mesures transitoires, et jamais régularisé ; il succédait au décret du 7 avril 2006, déjà annulé faute de base législative (CE, 21 novembre 2008, n° 293960), les règles de financement et de tarification des lieux de vie et d’accueil relevant du domaine de la loi. Or le coût de la prestation — versé sous la forme d’un forfait journalier — est l’unique ressource du lieu de vie et d’accueil ; il doit, à lui seul, couvrir l’ensemble de ses frais de fonctionnement et de ses charges, sans même tenir compte des apports initiaux, en particulier immobiliers —, de sorte que son plafonnement, déconnecté des coûts réels, met directement en péril l’équilibre de la structure et la garantie d’un taux d’encadrement suffisant.
3. Une logique départementale qui menace l’accueil hors département. L’éloignement protecteur est consubstantiel au séjour de rupture ; selon l’IGAS, la moitié des accueils en lieu de vie et d’accueil se fait hors du département d’origine. L’article 7 du projet de loi n° 2841 entend intégrer les LVA aux schémas départementaux et transformer en autorisation le régime déclaratif des séjours de rupture. Saisie d’une mesure identique, la Direction de l’initiative parlementaire du Sénat a, dans une note du 26 novembre 2024, jugé une telle subordination au schéma « fragile sur le plan constitutionnel » (liberté d’entreprendre) et de nature à « appauvrir l’offre… sur l’ensemble du territoire national ».
4. Une procédure d’autorisation inadaptée à l’investissement privé. Le porteur d’un lieu de vie et d’accueil immobilise des fonds privés (locaux, aménagement, fonds de roulement) dès le dépôt de sa demande, sans aucun revenu — le forfait n’étant versé qu’après service fait. Or l’instruction dure six mois et, à défaut de réponse, vaut rejet (article L. 313-2) : ce délai et ce sens du silence sont incompatibles avec le maintien des investissements nécessaires à l’ouverture, et font peser sur le seul porteur le risque de l’inertie administrative.

La présente proposition de loi consacre le statut. Elle poursuit trois objectifs : (1) consacrer le statut du lieu de vie et d’accueil, refonder son financement et adapter son délai d’autorisation à son modèle d’investissement (article 1er) ; (2) doter le séjour de rupture d’un cadre légal propre, fondé sur la nature de l’accueil (article 2) ; (3) sécuriser l’accueil pluri-départemental et écarter le schéma comme motif d’opportunité (article 3).

Le fil unificateur de ces mesures est la nature même du lieu de vie et d’accueil : un prestataire rémunéré après service fait, ni doté ni budgétisé, au coût de la prestation qu’il rend. À la différence des établissements classiques, dotés ou budgétisés, il ne dispose que d’une seule ressource — un forfait journalier qui couvre ce coût —, laquelle doit à elle seule couvrir l’intégralité de ses frais de fonctionnement et de ses charges (locaux, vie quotidienne, encadrement permanent). C’est pourquoi la proposition ne soumet pas le lieu de vie et d’accueil à une tarification administrée, mais consacre dans la loi son mode de financement réel : le coût de la prestation que la structure détermine elle-même selon ses charges, formalisé par convention avec chaque département placeur. C’est parce que ce versement est la contrepartie d’un service rendu — et non un financement public — que le schéma ne saurait lui être opposé (article 3) et que sa fixation ne constitue pas une charge publique nouvelle au sens de l’article 40 de la Constitution ; et c’est parce qu’il est sa ressource unique qu’un plafond déconnecté des coûts réels lui serait, à lui seul, fatal.

Cette démarche prolonge le choix récent du législateur : en 2022, la loi n° 2022-140 du 7 février 2022 a substitué au critère ambigu de la prise en charge « habituelle » celui de la nature de l’activité, tout en préservant expressément le régime déclaratif pour « les séjours de rupture, plus conformes à la vocation de ce régime déclaratif » (rapport de l’Assemblée nationale n° 4307). La présente proposition invite à ne pas le défaire.

DISPOSITIF

Article 1er — Consacrer le statut du lieu de vie et d’accueil, refonder son financement et adapter son délai d’autorisation

Le code de l’action sociale et des familles est ainsi modifié :

1° Le III de l’article L. 312-1 est ainsi modifié :

a) À la dernière phrase, les mots : « et leurs règles de financement et de tarification » sont supprimés ;

b) Il est complété par trois alinéas ainsi rédigés :

« Les lieux de vie et d’accueil constituent une catégorie autonome de structure d’acceuil

« Les démarches d’évaluation mentionnées à l’article L. 312-8 sont adaptées à leur faible capacité et à leur fonctionnement fondé sur le partage du quotidien, selon un référentiel spécifique défini par décret pris après avis des organismes représentatifs du secteur.

« Les prestations d’accueil du lieu de vie et d’accueil sont rémunérées par un forfait journalier, versé après service fait. Le lieu de vie et d’accueil détermine son forfait journalier en fonction de ses coûts réels ; ce forfait est identique quel que soit le département qui lui confie des mineurs. Il fait l’objet d’une convention de prise en charge, qui constitue un contrat administratif, conclue avec chaque département qui lui confie des mineurs. Un décret en précise les modalités. » ;

2° L’article L. 313-2 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque la demande porte sur un lieu de vie et d’accueil mentionné au III de l’article L. 312-1, le délai prévu au présent article est ramené à trois mois à compter du dépôt de la demande complète. À l’expiration de ce délai, l’absence de réponse vaut autorisation. »

Objet. Le 1° consacre la catégorie autonome du lieu de vie et d’accueil et refonde son financement dans la loi. Le a) supprime, à la dernière phrase du III de l’article L. 312-1, le renvoi à un décret des « règles de financement et de tarification » : c’est ce renvoi décrétal qui avait fondé les décrets successivement annulés (CE, 21 novembre 2008, n° 293960 ; CE, 23 décembre 2014, n° 366440), et c’est lui qui ouvrait la voie à une tarification administrée étrangère à la nature du lieu de vie et d’accueil. La mention imposant au décret de fixer le nombre minimal et maximal des personnes accueillies — seule garantie législative de la petite taille — est, elle, conservée. Le b) lui substitue, dans la loi même, le mode de financement réel de ces structures : la rémunération du coût de la prestation, versée après service fait sous la forme d’un forfait journalier que le lieu de vie et d’accueil détermine lui-même en fonction de ses coûts, identique pour tous les départements placeurs, formalisé par une convention — contrat administratif — conclue avec chaque département qui lui confie des mineurs . Ce financement par convention bilatérale, conforme à la pratique antérieure aux décrets annulés et à la solution retenue par le juge du tarif en l’absence de décret valide (CNTSS, 13 mai 2016, n° A.2014.37, Parcours Le Dognon : « le financement des lieux de vie et d’accueil… peut faire l’objet de conventions bilatérales »), écarte le retour d’une tarification d’établissement et n’institue aucun tarif national ; le décret se borne à en préciser les modalités. Le b) inscrit en outre un référentiel d’évaluation adapté aux petites structures (l’exonération d’appel à projets figurant déjà au 6° du II de l’article L. 313-1-1, elle n’est pas reprise). Le 2° ramène de six à trois mois le délai d’instruction de l’autorisation et inverse le sens du silence, désormais réputé valoir autorisation. Le lieu de vie et d’accueil immobilise des fonds privés dès le dépôt de sa demande, sans revenu : un délai de six mois assorti d’un silence valant rejet (article L. 313-2) est incompatible avec le maintien de ces investissements. Ce raccourcissement est d’autant plus justifié que les motifs de refus demeurent ceux, limités, de l’article L. 313-4, que le contrôle de la structure reste entier (articles L. 313-13 et suivants), et que le lieu de vie et d’accueil relève déjà de la procédure allégée des projets « ne requérant aucun financement public » (article R. 313-8).

Article 2 — Doter le séjour éducatif de rupture d’un cadre légal propre

Après l’article L. 321-1 du même code, il est inséré un article L. 321-1-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 321-1-1. – I. – Constitue un séjour éducatif de rupture l’accueil temporaire, en France ou à l’étranger, d’un mineur ou d’un majeur de moins de vingt et un ans pris en charge au titre des articles L. 221-1 et L. 222-5, fondé sur l’éloignement de son environnement habituel et sur un accompagnement éducatif renforcé, en vue de sa remobilisation.

« II. – Le régime applicable est déterminé par la nature et les conditions de l’accueil, et non par sa seule durée. Lorsque le séjour de rupture est organisé par un lieu de vie et d’accueil, il s’inscrit dans le cadre de l’autorisation de celui-ci. Lorsqu’il présente un caractère ponctuel, il est soumis à une déclaration préalable auprès du président du conseil départemental, qui peut y faire opposition dans un délai de deux mois dans l’intérêt de la santé, de la sécurité, de l’éducation ou du bien-être des mineurs ; à défaut d’opposition dans ce délai, le séjour peut être mis en œuvre.

« III. – L’organisation d’un séjour de rupture à l’étranger conforme au présent article ne peut être regardée comme une cessation d’activité ni comme un accueil dépourvu de titre au sens du présent code. Elle est portée à la connaissance de l’autorité ayant délivré l’autorisation ou reçu la déclaration et du ou des départements ayant confié les mineurs concernés.

« IV. – Un décret fixe les conditions de sécurité, de continuité éducative et de suivi sanitaire applicables aux séjours de rupture. »

Objet. L’article comble l’angle mort : il consacre le critère de qualification par la nature de l’accueil (et non par sa durée), conformément au choix du législateur de 2022 (rapport n° 4307) ; il institue un régime déclaratif autonome — indépendant du sort de l’article L. 321-1 — que la loi du 7 février 2022 avait réservé aux séjours de rupture ; et il sécurise l’accueil à l’étranger contre les requalifications opportunistes. La définition retient le public de l’aide sociale à l’enfance (articles L. 221-1 et L. 222-5), cohérent avec le champ de l’article 7 du projet de loi ; les autres publics susceptibles d’être accueillis relèvent, eux, des catégories définies à l’article D. 316-2 et, pour le canal judiciaire, de l’habilitation de la protection judiciaire de la jeunesse — le séjour organisé par un lieu de vie et d’accueil s’inscrivant alors dans l’autorisation de celui-ci (II).

Article 3 — Sécuriser l’accueil pluri-départemental et écarter le veto de schéma

Après l’article L. 313-4 du même code, il est inséré un article L. 313-4-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 313-4-1. – I. – Pour l’application du dernier alinéa de l’article L. 313-4, les lieux de vie et d’accueil rémunérés au seul forfait journalier mentionné au III de l’article L. 312-1 sont regardés comme ne relevant pas de financements publics au sens de l’article L. 313-1-1.

« II. – Le schéma d’organisation sociale et médico-sociale et les besoins de la population ne peuvent fonder un refus, une opposition ou une restriction opposés à la création, à l’extension ou au fonctionnement d’un tel lieu de vie et d’accueil.

« III. – Un mineur peut être accueilli dans un lieu de vie et d’accueil situé dans un autre département que celui qui le confie. Aucune autorité ne peut s’opposer à un tel accueil au seul motif qu’il est extérieur à son ressort ou qu’il ne correspondrait pas à ses besoins.

« IV. – Lorsqu’un mineur est accueilli dans un lieu de vie et d’accueil situé dans un autre département que celui qui le confie, le département qui le confie demeure responsable de son suivi et de la rémunération de la prestation. Le département d’implantation ne supporte aucune charge du fait de cet accueil. Les conditions de l’accueil et le forfait journalier mentionné au III de l’article L. 312-1 peuvent être arrêtés par référence à une convention type définie par décret. Les différends entre départements relatifs à un tel accueil sont portés devant le représentant de l’État, qui peut saisir, à défaut d’accord, la juridiction administrative.

« V. – Le département qui confie un mineur à un lieu de vie et d’accueil situé dans un autre département informe le département d’implantation de la présence de ce mineur sur son territoire, afin de permettre à ce dernier d’exercer ses compétences de protection de l’enfance et de contrôle.

« VI. – Les départements concernés peuvent, par convention, confier à l’un d’eux l’exercice, pour le compte de l’autre, de tout ou partie de la mission de contrôle prévue aux articles L. 313-13 et suivants. Cette délégation fait porter au département délégataire la responsabilité et peut donner lieu à compensation des charges qu’elle occasionne. Elle ne peut fonder aucune opposition à l’accueil du mineur ni à l’implantation ou au fonctionnement du lieu de vie et d’accueil. »

Objet. Le I pose une règle d’assimilation — que le législateur est libre d’édicter — qualifiant le forfait journalier de rémunération de service ne relevant pas de financements publics ; le II en tire la non-opposabilité du schéma ; le III garantit l’accueil hors département, fonction même du séjour de rupture. Cette construction prolonge l’analyse de la Note sénatoriale du 26 novembre 2024, qui lit déjà les lieux de vie et d’accueil comme « ne relevant pas de financements publics » et juge la subordination au schéma « fragile sur le plan constitutionnel ». La jurisprudence va dans le même sens : le refus d’un lieu de vie et d’accueil ne peut être fondé que sur les motifs limitativement énumérés à l’article L. 313-4, un motif tiré des « besoins » du département étant entaché d’erreur de droit (CAA de Versailles, 12 novembre 2025, n° 23VE02475, La ferme de Champrond c/ département de l’Essonne, points 5-6 — la requête ayant néanmoins été rejetée sur un autre motif légalement suffisant ; dans le même sens, TA de Grenoble, 24 janvier 2023, n° 2101679, Crinière d’Espoir). Le IV organise la coordination entre le département qui confie — responsable de son suivi et de la rémunération de la prestation — et le département d’implantation, qui ne supporte aucune charge : convention type à forfait préétabli et règlement des différends, sur le modèle éprouvé de la convention intercantonale suisse et de la protection du territoire d’implantation allemande. Le V ajoute la seule obligation qui faisait défaut : le signalement, par le département placeur au département d’implantation, de la présence du mineur sur son territoire — afin que ce dernier puisse exercer ses compétences de protection et de contrôle sans transformer l’implantation en motif d’opportunité. Le VI ouvre en outre, par convention entre départements, la faculté de confier à l’un d’eux l’exercice du contrôle pour le compte de l’autre, avec transfert de responsabilité et contre compensation si décidé d’un commun accord, afin de rationaliser la surveillance d’un accueil par nature éloigné — sans que cette faculté puisse fonder une opposition à l’accueil ou à l’implantation.

Article 4 — Entrée en vigueur et dispositions transitoires

I. – La présente loi entre en vigueur le premier jour du troisième mois suivant celui de sa publication.

II. – Les décrets prévus par la présente loi sont pris dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi. Jusqu’à l’entrée en vigueur du décret prévu à l’article 1er, le financement des lieux de vie et d’accueil est assuré par voie de conventions conclues avec chaque département qui leur confie des mineurs.

Objet. La clause transitoire confirme que, dans l’attente du décret de modalités, le financement demeure conventionnel — la convention bilatérale étant le régime de droit commun et non un simple palliatif.

Note technique (à l’usage du dépôt)

• Numérotation. Les articles additionnels retenus — L. 321-1-1 et L. 313-4-1 — ont été vérifiés vacants sur Légifrance ; ils sont à confirmer au moment du dépôt, une collision étant possible avec le projet de loi n° 2841 ou d’autres propositions en cours. Le financement du lieu de vie et d’accueil est inscrit au sein même du III de l’article L. 312-1 (article 1er), à l’écart du chapitre IV (dispositions financières / tarification des établissements), afin d’écarter toute assimilation aux établissements et services sociaux et médico-sociaux.
• Recevabilité financière (article 40 de la Constitution). La proposition n’institue aucun tarif ni aucun montant minimal national : le forfait demeure déterminé par la structure et acquitté par le seul département qui recourt à elle, après service fait. Le forfait est ainsi la contrepartie contractuelle d’un service rendu (article 1er), cohérente avec la règle d’assimilation de l’article 3 (le forfait ne relève pas de financements publics au sens de l’article L. 313-1-1) : à ce titre, la proposition n’aggrave pas une charge publique. Cette qualification, renforcée par la nature de contrat administratif de la convention, devra être soutenue, le cas échéant, devant les organes chargés du contrôle de la recevabilité.
• Articulation avec le projet de loi n° 2841. À défaut d’examen de la présente proposition, ses objectifs peuvent être portés par voie d’amendements à l’article 7 du projet de loi (examen à l’Assemblée nationale en juillet) — qui font l’objet d’un document distinct.
• Mesures de police. Le régime des mesures de police affectant la structure (suspension, fermeture, gradation, médiation, conflit d’intérêts) — distinct du statut — fait l’objet d’un texte séparé.

Projet de rédaction établi pour l’association OSER et le collectif des acteurs des lieux de vie et d’accueil et des séjours éducatifs de rupture, par leur conseil.