état des lieux et diagnostic

À l’attention de Mme Christèle Gautier, conseillère protection de l’enfance, cabinet de Mme la Ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées — et, plus largement, des parlementaires et services appelés à examiner le projet de loi n° 2841 relatif à la protection des enfants.

Objet : dresser, de façon ordonnée, l’état du droit applicable aux lieux de vie et d’accueil (LVA) et aux séjours éducatifs de rupture — leur genèse, les cinq régimes juridiques qui se les partagent, les zones d’incertitude qui en résultent, et la portée des modifications projetées par l’article 7 du projet de loi. Le présent document est un diagnostic : il décrit et n’ajoute aucune proposition, lesquelles font l’objet de documents distincts.

Synthèse

Les lieux de vie et d’accueil accueillent, dans le cadre du quotidien partagé et à taille humaine, des enfants, des adolescents et des jeunes majeurs — et, dans certains lieux, des adultes — parmi les plus en difficulté ; parmi eux, certains séjours éducatifs de rupture s’adressent aux adolescents les plus en difficulté. Les lieux de vie et d’accueil représentent environ 4 500 à 5 000 places, soit près de 2 % des prises en charge de l’aide sociale à l’enfance, mais portent les situations les plus lourdes. Le législateur les a, depuis le régime déclaratif de 1933 puis la loi du 2 janvier 2002, délibérément distingués des établissements classiques : il les soumet au contrôle de sécurité et de qualité, mais les soustrait à la planification — c’est-à-dire au contrôle d’opportunité d’une implantation au regard des besoins locaux (appel à projets, schéma). Pour le LVA, cette mise à l’écart prend la forme d’une autorisation allégée (dispensée d’appel à projets et de schéma) ; pour les séjours de rupture, celle d’une déclaration ou sur la base dun LVA autorisé. Car ces structures sont, par nature, des services créés de l’initiative privée, sur fonds privés, pour offrir à chaque enfant une solution sur mesure ; les soumettre au régime de l’établissement — autorisation lourde, tarification administrée, contrôle et évaluation conçus pour de grandes institutions — est la tension de fond dont procèdent plusieurs des difficultés exposées ci-après.

Ce modèle repose pourtant sur un socle juridique daté, lacunaire et instable. Une même structure peut relever de l’un ou l’autre de cinq régimes sociaux (code de l’action sociale et des familles) dont les critères — durée, période, effectif, financement — ne s’alignent pas, et, du côté de la justice, d’une habilitation de la protection judiciaire de la jeunesse — car les séjours de rupture concernent principalement des jeunes suivis par la PJJ. Le séjour de rupture n’a pourtant aucun ancrage légal propre ; la tarification a perdu sa base réglementaire ; et le partage des compétences entre département d’implantation et département placeur reste flou. L’article 7 du projet de loi n° 2841 vient soumettre les LVA à la planification (le schéma) et convertir la déclaration des séjours de rupture en autorisation, au moment même où l’accueil hors département — mode de fonctionnement assumé de longue date (cf. partie I) — se trouve déjà fragilisé.

Le présent diagnostic se déploie en cinq parties : (I) la genèse historique du partage police / planification ; (II) les cinq régimes juridiques en vigueur ; (III) les modes d’accueil et leur articulation, souvent incohérente, avec ces régimes ; (IV) les problématiques et zones grises qui en résultent ; (V) le décorticage de l’article 7 du projet de loi et de l’article 5, et leur effet sur les régimes décrits.

I. Genèse : une distinction fondatrice entre police et planification

L’incohérence contemporaine ne se comprend qu’à la lumière d’un partage posé il y a plus de cinquante ans, et jamais véritablement remis en cause pour les petites structures — jusqu’au présent projet de loi.

1933 — la déclaration des hébergements privés, matrice de la police. Dès la loi du 14 janvier 1933 (codifiée en 1956 à l’article 203 de l’ancien code de la famille et de l’aide sociale), les établissements de bienfaisance créés par des particuliers ou des associations « en vue d’hospitaliser des enfants » sont soumis à un régime de déclaration : un contrôle de sécurité a posteriori, et non un contrôle d’opportunité. C’est la matrice de la logique de police qui marquera durablement l’accueil non institutionnel.

1971 — la déclaration confirmée, logique de police. La loi n° 71-1050 du 24 décembre 1971 (articles 95 et 96 de l’ancien code de la famille et de l’aide sociale, héritiers de la loi du 14 janvier 1933) soumet l’hébergement collectif habituel de mineurs à un régime de déclaration. Le législateur préfère délibérément la déclaration à l’autorisation préalable « pour éviter d’alourdir la tâche des préfets », et exclut du contrôle lourd les petites structures à caractère familial — racine historique du futur lieu de vie et d’accueil. La logique est celle de la police : prévenir un danger (mœurs, santé, sécurité, hygiène), non réguler une offre.

Les années 1970 — l’émergence des « lieux de vie ». C’est dans ce cadre que se développent, sur l’initiative de personnes physiques et sur fonds privés, hors commande publique, des structures d’accueil « non traditionnelles », nées en réponse à des besoins que les institutions classiques ne savent pas satisfaire — pour des publics parfois issus du secteur psychiatrique, et au prix d’une dérogation assumée aux normes habituelles. Le modèle se situe à mi-chemin de l’accueil en famille et de l’accueil en établissement, sans se confondre avec aucun des deux.

1975 — l’autorisation, logique de planification. La loi n° 75-535 du 30 juin 1975 institue le régime d’autorisation des établissements sociaux et médico-sociaux. Le rapport de l’époque assume une rupture de nature :

« il s’agit de vérifier l’opportunité, en fonction des besoins locaux ou nationaux, de la mesure envisagée, et non pas seulement sa conformité aux normes d’hygiène, de sécurité, de salubrité. Il s’agit de planification et non plus de police. Une telle optique est résolument nouvelle. »

Le partage, à ce stade, est clair : l’autorisation porte une logique de planification (contrôle d’opportunité au regard des besoins, ancêtre du schéma), en sus du contrôle de qualité ; la déclaration relève de la seule police (contrôle de sécurité, a posteriori). À cette date, les petites structures « non traditionnelles » ne sont pas des établissements sociaux et médico-sociaux : elles demeurent à l’écart de ce nouveau régime d’autorisation, sous l’empire de la déclaration de 1971.

1983 — la consolidation des « structures non traditionnelles ». La circulaire n° 83-3 du 27 janvier 1983 reconnaît ces structures et rend compte, notamment, de la prise en charge financière de l’accueil par les départements d’origine — signe que, dès cette date, l’accueil hors département est un mode de fonctionnement assumé (aujourd’hui confirmé par l’article D. 316-3, qui admet une orientation extérieure au département d’implantation).

2002 — le statut propre du LVA, distinct des ESSMS. La loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 dote ces structures d’un statut propre, au III de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles et, par son décret d’application du 24 décembre 2004, aux articles D. 316-1 et suivants, sans en faire des établissements sociaux et médico-sociaux au sens du I. Le choix est de préserver leur souplesse et leur capacité d’innovation. Point essentiel : si la loi soumet désormais le LVA à l’autorisation (article L. 313-1) — et donc au plein contrôle de qualité des articles L. 313-13 à L. 313-25 —, elle l’exempte délibérément de la planification : ni appel à projets (6° du II de l’article L. 313-1-1), ni schéma. Le LVA bénéficie ainsi des garanties de l’autorisation sans en subir le contrôle d’opportunité. L’étude d’impact du présent projet de loi le confirme expressément : « Selon le III de l’article L. 312-1 du CASF, les LVA ne constituent pas des établissements sociaux et médico-sociaux contrairement à toutes les autres structures de la protection de l’enfance, ce qui crée un régime juridique singulier, propre aux LVA. À ce titre, ces derniers ne sont actuellement pas soumis à la procédure d’appel à projet lors de leur création, ni au schéma d’organisation sociale et médico-sociale. »

2004 — la reconnaissance des séjours de rupture. Le rapport conjoint IGAS-IGSJ d’avril 2004 sur les séjours de rupture à l’étranger reconnaît la spécificité de ces prises en charge — sans pour autant les doter d’un cadre légal propre, lacune qui demeure aujourd’hui. La co-signature de l’Inspection générale des services judiciaires marque, dès cette date, l’ancrage justice du sujet : les séjours de rupture intéressent autant la protection judiciaire de la jeunesse que l’aide sociale à l’enfance (cf. partie II, Le versant justice).

2022 — la loi « Taquet » : la nature de l’activité, et la déclaration réservée à la rupture. La loi n° 2022-140 du 7 février 2022 traite le risque de « contournement » du régime d’autorisation non par l’abolition de la déclaration, mais en faisant reposer la qualification d’établissement social ou médico-social sur la nature de l’activité (« même exercées ponctuellement », au 1° du I de l’article L. 312-1) — le critère « habituellement » étant retiré de cette seule définition. Elle se borne à préciser la première phrase de l’article L. 321-1 pour sécuriser le recours à la déclaration, et réserve expressément ce régime déclaratif, notamment, « pour des séjours de rupture, plus conformes à la vocation de ce régime déclaratif » (rapport de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale n° 4307, p. 28-29). Le Conseil d’État avait jugé cette disposition de nature à créer « un régime juridique plus uniforme, cohérent et lisible ».

En somme : pendant un demi-siècle, le législateur a constamment soustrait ces petites structures au contrôle d’opportunité — les séjours de rupture par la déclaration ou sur la base d’un LVA autorisé, le LVA par une autorisation expressément dispensée d’appel à projets et de schéma —, en raison de leur petite taille, de leur caractère familial et de leur vocation supra-départementale et au financement non public de leur création. C’est précisément cette mise à l’écart de la planification que l’article 7 du projet de loi vient défaire (partie V).

II. Les cinq régimes juridiques en vigueur

Cinq régimes distincts coexistent aujourd’hui pour encadrer l’accueil de mineurs, chacun avec sa logique, son autorité et ses conditions.

1. L’autorisation des établissements et services sociaux ou médico-sociaux (ESSMS) — L. 312-1 I et L. 313-1 et suivants

• Objet : les établissements et services « classiques » de la protection de l’enfance (maisons d’enfants à caractère social, foyers…).
• Logique : planification — vérification de l’opportunité au regard des besoins.
• Conditions : autorisation pour quinze ans (L. 313-1), appel à projets (L. 313-1-1), compatibilité avec le schéma (1° de l’article L. 313-4), équipe pluridisciplinaire qualifiée. Structures dotées ou budgétisées.
• Évolution 2022 : le champ est désormais défini par la nature de l’activité (« même exercées ponctuellement ») et non plus par son caractère « habituel ».

2. L’autorisation des lieux de vie et d’accueil (LVA) — L. 312-1 III et D. 316-1 et suivants

• Objet : structure non traditionnelle, à dimension familiale, fondée sur le « milieu de vie habituel et commun » : des permanents résident sur place et partagent le quotidien d’un petit effectif.
• Définition réglementaire : trois à sept personnes accueillies (dix par dérogation, sur deux unités) ; taux d’encadrement d’un équivalent temps plein pour trois personnes (pour les catégories 1 à 4 ci-dessous).
• Public — plusieurs catégories (article D. 316-2, I) : le LVA peut accueillir des personnes relevant de cinq catégories : (1) mineurs et majeurs de moins de vingt et un ans relevant de l’aide sociale à l’enfance (article L. 222-5) ; (2) mineurs et majeurs de moins de vingt et un ans placés directement par l’autorité judiciaire (code de la justice pénale des mineurs ; assistance éducative, 3° de l’article 375-3 du code civil ; protection judiciaire des jeunes majeurs) ; (3) personnes présentant des troubles psychiques ; (4) personnes handicapées ou en difficulté d’adaptation ; (5) personnes en précarité ou exclusion sociale. Le financement suit la catégorie (D. 316-2, IV) : le département (aide sociale à l’enfance et assistance éducative), l’État (pénal, jeunes majeurs relevant de la justice, précarité), ou les organismes sanitaires et médico-sociaux et les familles (troubles psychiques, handicap). L’aide sociale à l’enfance n’est donc que la première de ces catégories.
• Conditions : autorisation pour quinze ans ; hors appel à projets (6° du II de l’article L. 313-1-1) ; hors schéma (en l’état du droit) ; forfait journalier de prestataire — la structure n’est ni dotée ni budgétisée, et ce forfait est son unique ressource, censée couvrir à elle seule l’ensemble de ses charges. Le plafond de ce forfait (environ 14,5 fois le SMIC horaire) ne résulte pas de la loi : il est fixé par l’article D. 316-5, issu du décret n° 2013-11 du 4 janvier 2013, dont la base a été fragilisée par l’annulation de 2014 (cf. partie IV.5). Il ne saurait donc être tenu pour un plafond juridiquement acquis.
• Autorité plurielle : l’autorisation peut être délivrée par le président du conseil départemental, par le directeur général de l’agence régionale de santé ou par l’autorité compétente de l’État (article L. 313-3) — autorités qui ne raisonnent pas toutes dans les limites d’un seul département. De surcroît, l’autorité qui oriente la personne vers le LVA (président de conseil départemental, autorité judiciaire, préfet, directeur général d’agence régionale de santé…) peut être extérieure au département d’implantation (article D. 316-3, dernier alinéa) : l’accueil hors département est ainsi prévu par les textes eux-mêmes.
• Nature de la relation : le LVA n’est pas doté, mais rémunéré pour un service ; la convention par laquelle un département lui confie des mineurs et le rémunère s’analyse, par sa nature, comme un contrat administratif (le LVA participant à l’exécution du service public de l’aide sociale à l’enfance en répondant à un besoin précis des services départementaux), sans relever de la commande publique — la prestation, individualisée et non reproductible, échappant à l’achat standardisé.

3. La déclaration des accueils collectifs de mineurs (couramment appelée « Jeunesse et Sports ») — L. 227-4 et R. 227-1 et suivants

• Objet : l’accueil collectif de mineurs à caractère éducatif, à l’occasion des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs.
• Autorité : le préfet (services départementaux de l’État), par télédéclaration.
• Champ : huit catégories limitativement énumérées (R. 227-1), qui sont exhaustives. À noter : un accueil de moins de sept mineurs organisé hors du domicile familial ne relève d’aucune de ces catégories ; il se situe donc hors du régime des accueils collectifs de mineurs (sans déclaration au préfet).
• Conditions : projet éducatif, encadrement qualifié, assurance, déclaration des locaux.

4. La déclaration résiduelle de l’article L. 321-1

• Objet : régime résiduel et général de l’hébergement collectif habituel de mineurs qui ne relève d’aucun régime d’autorisation (ni ESSMS, ni LVA) — l’article L. 321-1 s’appliquant « si [la structure] n’est pas soumise à un régime d’autorisation ». La déclaration L. 321-1 est, au demeurant, l’un des supports de l’accueil dérogatoire de l’article L. 221-2-3 (lequel s’exerce dans une structure déclarée), et non un régime concurrent de celui-ci.
• Logique : police (héritée de 1971), contrôle a posteriori.
• Mécanique : déclaration au président du conseil départemental, qui peut faire opposition dans un délai de deux mois ; à défaut, l’établissement peut être ouvert sans autre formalité.
• Public : les mineurs en général (et non les seuls mineurs de l’aide sociale à l’enfance).

5. Le régime dérogatoire d’accueil — L. 221-2-3 (loi « Taquet »)

• Objet : par dérogation, et à titre exceptionnel (urgence, mise à l’abri), l’accueil de mineurs hors des structures ordinaires (ESSMS, LVA, accueillants familiaux), pour une durée brève (au plus deux mois), dans une structure relevant de la déclaration (L. 227-4 ou L. 321-1).
• Texte d’application : décret n° 2024-119 du 16 février 2024, annulé par le Conseil d’État (CE, 1er juillet 2025, n° 491374), faute d’avoir fixé le niveau minimal d’encadrement.

Le versant justice : l’habilitation de la protection judiciaire de la jeunesse

Les cinq régimes qui précèdent relèvent du droit social (autorisation ou déclaration au titre du code de l’action sociale et des familles). Or les séjours de rupture concernent principalement des jeunes suivis par la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), « dans le cadre de l’ordonnance du 2 février 1945 » — aujourd’hui codifiée au code de la justice pénale des mineurs (réponse ministérielle à la question écrite n° 16763, JO du 6 avril 2021). Ce public judiciaire correspond, au demeurant, à la deuxième catégorie de l’article D. 316-2 (mineurs et majeurs placés directement par l’autorité judiciaire). Sur ce versant, le mineur est confié par l’autorité judiciaire (juge des enfants), et la structure doit être habilitée par la justice au titre du décret n° 88-949 du 6 octobre 1988 (habilitation des personnes et établissements auxquels l’autorité judiciaire confie habituellement des mineurs ou l’exécution de mesures les concernant — au titre de l’assistance éducative comme au pénal), avec un financement propre (ordonnance n° 45-1845 du 18 août 1945 ; tarification PJJ). Le cadre de référence des séjours et déplacements éducatifs à l’étranger et en Outre-mer est fixé par les notes d’instruction de la direction de la PJJ des 26 mars 2015 et 6 février 2017. Une même structure peut ainsi relever cumulativement d’un régime du code de l’action sociale et des familles (côté aide sociale à l’enfance) et d’une habilitation justice (côté PJJ).

Une comparaison éclairante pour l’aide sociale à l’enfance. Le modèle de la protection judiciaire de la jeunesse offre, par analogie, plusieurs enseignements pour le versant social : (i) l’autorité qui confie le mineur — la justice — n’est pas le département d’implantation, et la logique de l’habilitation (décret n° 88-949) est nationale, ce que la départementalisation projetée par l’article 7 prend à revers ; (ii) le séjour à l’étranger y dispose d’un cadre de référence explicite (notes d’instruction des 26 mars 2015 et 6 février 2017) que le versant aide sociale à l’enfance n’a pas — alors que c’est lui que l’étude d’impact prétend « sécuriser » ; (iii) l’orientation hors département est, des deux côtés, déjà admise (article D. 316-3). Le versant justice démontre ainsi qu’un cadre national et coordonné n’est pas seulement souhaitable : il est déjà pratiqué.

Le partage déclaration / autorisation, en synthèse

• La déclaration (L. 321-1, L. 227-4) procède d’une logique de police : ouverture à défaut d’opposition dans les deux mois, souplesse adaptée aux petites structures et au ponctuel, mais faible sécurité juridique (pas de droits acquis).
• L’autorisation (ESSMS, LVA) procède d’une logique de planification : instruction lourde, durée de quinze ans, droits créés par l’autorisation, mais cadre standardisé et — pour les ESSMS — filtre du schéma (1° de l’article L. 313-4).
• Le pivot juridique décisif tient au dernier alinéa de l’article L. 313-4 : « Pour les projets ne relevant pas de financements publics, l’autorisation est accordée si le projet satisfait aux règles d’organisation et de fonctionnement prévues au présent code, et prévoit les démarches d’évaluation. » Autrement dit, pour un projet ne relevant pas de financements publics, le schéma n’est pas un motif de refus — c’est précisément la situation des LVA rémunérés au seul forfait journalier.

III. Modes d’accueil et régimes : une articulation à critères croisés

L’erreur récurrente des textes consiste à confondre le mode d’accueil (ce que l’on fait : pérenne ou temporaire, grand ou petit effectif, pendant ou hors vacances) et le régime juridique de la structure (autorisation ou déclaration). Or les critères discriminants ne se recouvrent pas.

Les critères qui, en pratique, déterminent le régime :

• la durée de l’accueil (pérenne / temporaire / ponctuel) ;
• la période (pendant les vacances et loisirs / hors ces périodes) ;
• l’effectif (grand collectif / petit effectif / en deçà des seuils des accueils collectifs de mineurs) ;
• l’encadrement (ratio légal du LVA / équipe pluridisciplinaire / encadrement « jeunesse et sports ») ;
• le financement (doté ou budgétisé / forfait journalier de prestataire / gratuit) ;
• le public (mineurs de l’aide sociale à l’enfance / mineurs en général / jeunes majeurs — et, pour les lieux de vie et d’accueil, des majeurs au titre des autres catégories de l’article D. 316-2) ;
• l’autorité (président du conseil départemental / préfet / agence régionale de santé).

L’articulation type, en droit positif :

• accueil pérenne de mineurs de l’aide sociale à l’enfance, hors vacances → autorisation ESSMS ou LVA ;
• quotidien partagé de trois à sept personnes → autorisation LVA ;
• accueil collectif pendant les vacances et loisirs → déclaration accueil collectif de mineurs ;
• accueil collectif habituel non rattaché aux précédents → déclaration L. 321-1 ;
• séjour de rupture / répit → selon le montage : LVA autorisé, ou régime dérogatoire (au plus deux mois), ou zone grise au-delà ;
• accueil de moins de sept mineurs hors du domicile familial, hors vacances et isolé → aucun régime dédié s’il n’est pas « habituel ».

Le résultat : un même séjour de rupture peut changer de régime selon le calendrier scolaire ou le mode de financement — alors que sa nature (accueil temporaire, fondé sur l’éloignement éducatif) est la même. C’est cette dépendance à des critères croisés et non alignés qui engendre les zones grises de la partie suivante.

Tableau croisé — Critères déterminants et régimes applicables

IV. Les problématiques et zones grises du droit en vigueur

1. L’asymétrie du critère « habituel »

La loi de 2022 a retiré le critère « habituellement » de la seule définition de l’ESSMS (1° du I de l’article L. 312-1), au profit de la nature de l’activité. Mais il subsiste : dans la définition réglementaire du LVA (« milieu de vie habituel »), dans le champ de l’article L. 321-1 (« de manière habituelle »), et dans la logique des accueils collectifs de mineurs (déclenchée par la période, non par la fréquence). Le critère a donc « sauté » pour une seule porte d’entrée, laissant les autres désalignées.

2. Le séjour de rupture, sans ancrage légal propre

Reconnu par les pouvoirs publics depuis 2004, le séjour de rupture n’est défini par aucun texte. Il se loge entre le LVA, l’accueil collectif de mineurs (L. 227-4), la déclaration (L. 321-1) et le régime dérogatoire (L. 221-2-3) du côté social, et l’habilitation de la protection judiciaire de la jeunesse (décret n° 88-949) du côté justice. Faute de critère clair, chaque administration peut requalifier la structure à sa main — source d’insécurité et de contentieux.

3. Les zones grises de qualification

• La notion de « vacances » pour un mineur déscolarisé n’a pas de sens : le déclencheur des accueils collectifs de mineurs (vacances, congés, loisirs) est inopérant pour le public, souvent déscolarisé, des séjours de rupture.
• Les effectifs en deçà des seuils : un accueil de moins de sept mineurs hors du domicile familial ne relève d’aucune des catégories d’accueils collectifs de mineurs ; ne subsistent alors que la déclaration L. 321-1 (si l’accueil est « habituel ») ou rien. C’est la configuration même du séjour de rupture.
• La transition du court vers le durable : l’IGAS relevait que de « courtes périodes » d’accueil « se prolongent jusqu’à devenir un mode d’hébergement permanent », sans que les textes n’organisent ce glissement, en pratique demandé par les départements placeurs.
• La durée du régime dérogatoire (deux mois) est souvent inadaptée à des séjours de rupture plus longs répondant aux besoins des jeunes pris en charge par les départements placeurs

4. L’accueil hors département : une compétence dissociée de l’usage

L’éloignement protecteur — soustraire un mineur à un environnement pathogène — est consubstantiel au séjour de rupture ; selon l’IGAS (rapport RM2012-005P), la moitié des accueils en lieu de vie et d’accueil se fait hors du département d’origine. Les textes organisent cet accueil à distance : l’orientation peut émaner d’une autorité extérieure au département d’implantation (article D. 316-3, dernier alinéa) ; le financement est assuré, selon la catégorie de public, par le département placeur, l’État ou les organismes et les familles (article D. 316-2, IV).

Le problème n’est donc pas l’absence de règle, mais une dissociation : l’autorisation (article L. 313-3) et le contrôle sont attachés au département d’implantation. L’article L. 313-13 confie en effet le contrôle à « l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation » (I) — soit, pour un LVA autorisé par le département, à ses propres agents (IV) —, le représentant de l’État conservant un pouvoir de contrôle transversal (VI). Aucun mécanisme n’organise la coordination entre le département placeur (qui oriente et finance) et le département d’implantation (qui autorise et contrôle). Le placeur n’est pourtant pas sans regard : il exerce, en fait, un contrôle d’usage — par les bilans réguliers que le lieu de vie et d’accueil lui transmet et par sa relation directe avec l’enfant accueilli —, mais ce contrôle, dépourvu de traduction juridique, ne lui donne aucune prise sur le titre de la structure. Le contrôle de droit (autorisation, sanction, fermeture) appartient au contraire au département d’implantation, qui, lui, ne se sert pas nécessairement de la structure. C’est cette dissociation — la connaissance d’usage chez celui qui place, le pouvoir de droit chez celui qui n’utilise pas — qui nourrit l’effet de blocage analysé au point 7. Le financement, par surcroît, repose sur une base fragilisée (cf. point 5).

5. La tarification, privée de base stable

Le lieu de vie et d’accueil est rémunéré, après service rendu, au coût de la prestation qu’il rend — versé sous la forme d’un forfait journalier (article D. 316-5) —, comme un prestataire ; cette rémunération est son unique ressource et doit couvrir l’ensemble de ses charges — sans même tenir compte des apports initiaux, notamment immobiliers, consentis par le porteur.

Deux difficultés se cumulent :

• La base réglementaire est fragile. Le décret n° 2013-11 du 4 janvier 2013, relatif au financement et à la tarification des LVA, a été annulé par le Conseil d’État (CE, 23 décembre 2014, n° 366440, Association FASTE Sud Aveyron), faute de mesures transitoires, et n’a jamais été régularisé. Ce n’était pas la première fois : le décret antérieur, du 7 avril 2006, avait déjà été annulé sur ce point (CE, 21 novembre 2008, n° 293960), les règles de financement et de tarification des LVA relevant du domaine de la loi. Statuant après cette annulation, le juge de la tarification a jugé que, faute de décret applicable, le financement des lieux de vie et d’accueil repose sur des conventions bilatérales avec chaque organisme financeur, un département n’orientant aucun mineur n’étant pas tenu de fixer un tarif (CNTSS, 13 mai 2016, n° A.2014.37, Parcours Le Dognon).
• Le plafond est déconnecté des coûts. Le plafond d’environ 14,5 fois le SMIC horaire est, en pratique, incompatible avec le taux d’encadrement légal (un équivalent temps plein pour trois jeunes, en présence permanente).

6. Le « gel des admissions » : un détournement de la procédure de police

Le lieu de vie et d’accueil relève du régime de contrôle et de police des articles L. 313-13 à L. 313-18, dont les mesures sont entourées de garanties : injonction préalable (L. 313-14), suspension ou cessation d’activité (L. 313-16), administration provisoire et continuité de la prise en charge (L. 313-17), le tout sous procédure contradictoire, motivation et date d’effet ménageant la continuité des parcours.

En pratique, pourtant, le département d’implantation — autorité d’autorisation et de contrôle — recourt à une mesure qui ne figure dans aucun de ces textes : le « gel des admissions », c’est-à-dire l’interdiction faite au lieu de vie et d’accueil d’accueillir de nouveaux mineurs. Il ne s’agit pas, pour un département placeur, de simplement ne plus confier de jeunes pour des raisons propres au parcours de chacun — ce qui relèverait de sa gestion : c’est une interdiction générale, diffusée auprès des autres départements placeurs, opposée à la structure elle-même par l’autorité qui l’a autorisée.

Or cette mesure produit l’effet d’une suspension, voire d’une fermeture — elle vide et asphyxie progressivement la structure —, mais sans en respecter les garanties : ni injonction préalable, ni contradictoire, ni administration provisoire, ni motivation circonstanciée, ni date d’effet préservant la continuité des parcours. Le « gel des admissions » constitue ainsi un détournement de la procédure de contrôle, d’injonction et de fermeture : il atteint le droit d’exister de la structure tout en échappant aux garanties que le législateur a précisément attachées aux mesures de police. Une telle décision a vocation à être requalifiée en mesure de police et soumise aux garanties des articles L. 313-14 et suivants — c’est le terrain sur lequel elle peut être contestée (cf. point 7, sur l’effet de blocage attaché au seul département d’implantation).

7. Le département d’implantation : une compétence peu pertinente, à fort effet de blocage

Lorsque l’autorisation, la tarification, le contrôle ou l’opposition relèvent du département où la structure est implantée, alors que ce département ne lui confie aucun mineur, deux difficultés se cumulent :

• La pertinence. Le département d’implantation n’a, dans cette configuration, aucun intérêt propre ni aucune prise réelle sur une structure dont il ne se sert pas. Son appréciation des « besoins » de son territoire est sans rapport avec l’activité de la structure, qui répond aux besoins d’autres départements. Apprécier l’opportunité d’une offre que l’on n’utilise pas n’a pas de sens.
• L’effet de blocage. Surtout, une décision du seul département d’implantation (refus, opposition, gel, restriction) prive les autres départements — qui, eux, ont besoin de la structure et lui confient des mineurs — de cette ressource. Un acteur local se trouve ainsi en mesure de bloquer la réponse à un besoin qui le dépasse, au rebours de la vocation supra-départementale de ces structures (et de l’orientation hors département expressément admise par l’article D. 316-3).

Il ne s’agit pas de contester que l’autorité qui autorise s’assure du bon fonctionnement de ce qu’elle a autorisé — ce contrôle de qualité est légitime et nécessaire. Ce qui est en cause, c’est l’appréciation de l’opportunité (les « besoins » du territoire) par un département qui n’utilise pas la structure : aujourd’hui, le dernier alinéa de l’article L. 313-4 l’interdit pour un projet ne relevant pas de financements publics ; c’est précisément ce verrou que la première branche de l’article 7 viendrait lever (partie V.A), en transformant l’implantation en motif d’opportunité.

8. Un référentiel d’évaluation inadapté à la petite taille

Le référentiel d’évaluation prévu pour les établissements classiques (article L. 312-8) n’est pas conçu pour les structures à taille familiale telles que les LVA.

9. Un public à la croisée de plusieurs administrations (ASE / PJJ / ARS)

Les personnes accueillies en séjour de rupture ou en LVA relèvent souvent de plusieurs champs — « éducatif, médical, pénal » — et donc de plusieurs administrations : « ASE, ARS, psychiatrie, PJJ » (question écrite n° 16763). Une même structure peut devoir cumuler une autorisation ou une déclaration au titre du code de l’action sociale et des familles (côté département / aide sociale à l’enfance) et une habilitation justice (côté protection judiciaire de la jeunesse, décret n° 88-949), relevant d’autorités, de financements et de contrôles distincts, sans cadre qui coordonne ces régimes. Le séjour à l’étranger, encadré côté PJJ par les notes d’instruction des 26 mars 2015 et 6 février 2017, ne dispose d’aucun cadre équivalent unifié côté aide sociale à l’enfance. Cette superposition est une source supplémentaire d’insécurité et de requalification.

V. L’article 7 du projet de loi n° 2841 (et l’article 5)

Le présent diagnostic décrit la mécanique des dispositions projetées et leurs effets sur les régimes ci-dessus, en s’en tenant aux textes et aux faits. L’appréciation critique argumentée et les amendements font l’objet d’un document distinct.

Le projet de loi n° 2841 relatif à la protection des enfants (Conseil des ministres du 27 mai 2026, procédure accélérée) touche les LVA et les séjours de rupture par deux articles. L’article 7 le fait par trois mécanismes distincts.

A. Article 7 — Première branche : l’opposabilité du schéma départemental aux LVA

• Mécanique. L’article 7 insère, au III de l’article L. 312-1, après les mots « Ils sont également soumis », les mots « aux dispositions des articles L. 312-4 et L. 312-5, » ; et insère, au 6° de l’article L. 312-4 et au 4° de l’article L. 312-5, après la référence « I », les mots « et au III ». Les LVA entrent ainsi dans le périmètre des schémas d’organisation sociale et médico-sociale.
• Effet. Combinée au 1° de l’article L. 313-4 (compatibilité de l’autorisation avec les besoins et le schéma), cette soumission ouvre la possibilité de refuser ou contraindre un LVA au motif qu’il ne s’inscrit pas dans la programmation départementale. La situation actuelle est inverse : pour un projet ne relevant pas de financements publics, le dernier alinéa de l’article L. 313-4 limite l’appréciation aux règles d’organisation, de fonctionnement et d’évaluation, et le juge administratif en a déduit qu’un refus fondé sur les seuls « besoins » du département est entaché d’erreur de droit (CAA de Versailles, 12 novembre 2025, n° 23VE02475, La ferme de Champrond c/ département de l’Essonne, points 5 et 6). La requête a néanmoins été rejetée, la cour ayant relevé que le projet méconnaissait par ailleurs le taux d’encadrement réglementaire (article D. 316-1) et que le département aurait pris la même décision en écartant les autres motifs, dont celui tiré des besoins, jugés illégaux (point 15) — sans qu’il y eût lieu de statuer sur la substitution de motifs demandée (point 16). Dans le même sens, TA de Grenoble, 24 janvier 2023, n° 2101679, Crinière d’Espoir.
• Un objectif assumé par l’étude d’impact (p. 200). L’étude d’impact reconnaît expressément la finalité de la mesure :

« la jurisprudence rend actuellement difficile la possibilité pour un président de Conseil départemental de s’opposer à l’ouverture d’un LVA qui peut ne pas correspondre à ses besoins […]. La nouvelle disposition permettra aux Conseils départementaux de mieux contrôler l’opportunité de création d’un LVA sur leur territoire. »

Cette finalité — contrôler l’opportunité d’une création au regard des « besoins » — correspond à la logique de planification décrite en partie I (1975), dont les LVA étaient jusqu’ici exclus.

• Un précédent d’analyse au Sénat. Saisie en 2024 d’une mesure identique, la Direction de l’initiative parlementaire du Sénat a, dans une note du 26 novembre 2024, rangé les LVA parmi les structures « ne relevant pas de financements publics » et en a conclu qu’« une incompatibilité avec le schéma d’organisation sociale et médico-sociale ne peut donc motiver un refus d’autorisation » ; elle a jugé une telle subordination « fragile sur le plan constitutionnel » au regard de la liberté d’entreprendre, et de nature à « appauvrir l’offre… sur l’ensemble du territoire national » — citant nommément le réseau OSER et les séjours de rupture accueillant des jeunes d’Île-de-France en Charente-Maritime ou en Ardèche.

B. Article 7 — Deuxième branche : la tarification et la taille

• Mécanique. La dernière phrase du III de l’article L. 312-1 est remplacée. Le texte en vigueur dispose : « Un décret fixe le nombre minimal et maximal des personnes que ces structures peuvent accueillir et leurs règles de financement et de tarification. » Il deviendrait : « Les conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement et les règles de financement et de tarification des lieux de vie et d’accueil sont définies par décret pris après avis de la section sociale du Comité national de l’organisation sanitaire et sociale. »
• Une nouvelle délégation qui fait, pour partie, double emploi. Le texte projeté crée une base décrétale pour fixer les « conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement » des LVA. Or ces conditions sont déjà fixées : c’est précisément l’objet des articles D. 316-1 et suivants (définition, capacité, public, encadrement, financement). Rouvrir ce cadre par un nouveau décret, après avis du CNOSS, fait double emploi avec un dispositif réglementaire déjà stabilisé et maîtrisé par les acteurs, sans que la nécessité en soit établie. Surtout, le projet n’indique pas s’il entend, ce faisant, modifier l’architecture issue de la loi du 2 janvier 2002 (le statut propre du LVA), ni quelle articulation il retient avec les articles D. 316-1 et suivants existants : la portée même de la mesure est incertaine.
• La nationalisation du financement et de la tarification. Le renvoi à un décret pris après avis d’une instance nationale (le CNOSS) crée une base réglementaire pour le financement et la tarification — là où la base actuelle est fragilisée depuis l’annulation du décret de 2013 (cf. partie IV.5). L’effet réel dépendra entièrement du niveau que ce décret retiendra.
• La suppression de la mention expresse du « nombre minimal et maximal ». À distinguer avec soin : la petite taille (trois à sept personnes) n’a jamais figuré dans la loi — elle est fixée par le décret (article D. 316-1). Ce que le texte projeté supprime, c’est la mention, dans la loi, imposant à un décret de fixer un « nombre minimal et maximal » : la seule référence législative à une limite de capacité. Cette borne se trouverait désormais fondue dans des « conditions techniques minimales » génériques, qu’un décret pourrait faire évoluer sans directive législative expresse. L’affaiblissement porte donc, non sur la règle elle-même (toujours décrétale), mais sur son ancrage dans la volonté du législateur.

C. Article 7 — Troisième branche : la déclaration de l’article L. 321-1 transformée en autorisation

• Mécanique. L’article L. 321-1, aujourd’hui déclaratif (« toute personne […] qui désire héberger ou recevoir des mineurs de manière habituelle […] doit préalablement en faire la déclaration au président du conseil départemental […]. À défaut d’opposition, l’établissement peut être ouvert […] sans autre formalité. »), serait réécrit en régime d’autorisation : l’accueil habituel ou ponctuel de mineurs pris en charge en application de l’article L. 222-5 devrait faire l’objet d’une autorisation préalable du président du conseil départemental, pour une durée de cinq ans, sous réserve de compatibilité avec les principes des articles L. 112-3, L. 112-4 et L. 221-2-3 et de conformité aux règles d’organisation et de fonctionnement.
• Effets. La bascule emporte plusieurs conséquences pour les séjours de rupture :
• le silence ne vaut plus accord : il faut une autorisation positive, renouvelable tous les cinq ans ;
• la cible est resserrée sur les mineurs de l’aide sociale à l’enfance (article L. 222-5) ; or les séjours de rupture concernent aussi, et souvent principalement, des mineurs suivis par la protection judiciaire de la jeunesse (cf. partie II, Le versant justice), que ce canal — habilitation justice, hors article L. 222-5 — laisse en dehors du dispositif : la réécriture ne saisit qu’une part du public des séjours de rupture ;
• la mention « ou ponctuelle » fait entrer dans l’autorisation préalable jusqu’aux séjours ponctuels, y compris à l’étranger, quel qu’en soit l’organisateur (personne physique ou morale de droit privé) ;
• l’étude d’impact assume que les cinq ans (au lieu de quinze pour les ESSMS) sont « la contrepartie de cette souplesse » — soit un point de contrôle récurrent ;
• le régime transitoire (II de l’article 7) est court : les déclarants actuels peuvent poursuivre au plus tard jusqu’au premier jour du douzième mois suivant la publication de la loi ;
• corollaire du resserrement sur les seuls mineurs de l’aide sociale à l’enfance : le régime résiduel et général de l’article L. 321-1 décrit en II.4 (qui visait les mineurs « en général ») disparaît, laissant sans régime dédié l’hébergement collectif habituel de mineurs hors du champ de l’aide sociale à l’enfance ;
• les séjours de rupture organisés durant les périodes de vacances scolaires relèveraient de la déclaration d’accueil collectif de mineurs si plus de sept mineurs sont accueillis, et d’un régime lourd d’autorisation si moins de sept jeunes le sont — l’ajout des mots « ou ponctuelle » faisant précisément basculer dans l’autorisation les petits accueils qui, faute de caractère « habituel », échappaient jusqu’ici à tout régime dédié (cf. II.3 et IV.3). Le résultat est à la fois paradoxal et inapplicable en pratique.
• À noter. Dans cette branche, le schéma n’est pas un critère d’autorisation (à la différence des LVA via la première branche) : le risque de « veto par le schéma » est porté par la branche A, non par celle-ci.

D. Article 5 — Le contrôle des antécédents et la suspension des personnels de LVA

• Mécanique. Le contrôle des antécédents judiciaires des personnels s’applique déjà aux lieux de vie et d’accueil (article L. 133-6) ; ce que l’article 5 ajoute, par de nouveaux articles L. 133-6-1 et L. 133-6-2, ce sont deux mesures distinctes : lorsque l’attestation d’honorabilité n’est pas produite dans le délai prévu, une suspension prononcée par l’employeur, à rémunération maintenue, le temps de lever le doute (I de l’article L. 133-6-1) ; et, en cas de mise en examen ou de condamnation non définitive pour certaines infractions, une interdiction temporaire d’exercer prononcée par l’autorité administrative, par arrêté motivé, au terme d’une phase contradictoire d’un mois (III du même article).
• Effet. Mesure de sécurité dans son principe, elle soulève deux observations descriptives : le LVA étant souvent un lieu d’habitation où vivent les permanents et leur famille, son application met en jeu le droit au respect de la vie privée ; et la suspension d’un personnel (article 5) se distingue de la suspension de la structure (L. 313-16).

E. Un élément de contexte : la généalogie législative

Le projet de loi déplace les LVA et les structures L. 321-1 de la police vers la planification — l’orientation que le législateur avait écartée pour ces structures de longue date. Face au même diagnostic de « contournement », la loi de 2022 avait retenu la qualification par la nature de l’activité et le maintien de la déclaration, expressément réservée aux séjours de rupture (rapport AN n° 4307).

F. Les indications chiffrées de l’étude d’impact

L’étude d’impact apporte plusieurs éléments factuels utiles au diagnostic :

• elle qualifie de « Sans objet » les « Impacts sur les particuliers et les associations », alors que les opérateurs des séjours de rupture sont, en fait, très majoritairement associatifs ;
• elle décrit un phénomène quantitativement limité : « la totalité des départements ont déclaré n’avoir pas plus de 5 structures sur leur territoire sauf pour 5 d’entre eux » ; « Aucun refus d’ouverture n’est intervenu en 2024 » ; et « la quasi-totalité des 54 répondants n’ont instruit aucune nouvelle demande d’ouverture […] sous ce régime de la déclaration ».

En résumé

L’article 7 ouvre, pour les LVA, un filtre départemental d’opportunité (branche A), nationalise la tarification tout en déléguant au décret la taille (branche B), et transforme la déclaration des séjours de rupture en autorisation quinquennale départementale, jusqu’au ponctuel et à l’étranger (branche C) ; l’article 5 ajoute un régime de suspension des personnels. La branche C présente un double tranchant : elle clarifie un statut aujourd’hui flou, mais réintroduit un point de contrôle départemental sur des structures dont l’utilité tient précisément à l’accueil hors département.

Annexe — Textes en vigueur cités et références

Textes cités verbatim (Légifrance, en vigueur)

• Article L. 312-1, III, du code de l’action sociale et des familles : « Les lieux de vie et d’accueil qui ne constituent pas des établissements et services sociaux ou médico-sociaux au sens du I doivent faire application des articles L. 311-4 à L. 311-8. Ils sont également soumis à l’autorisation mentionnée à l’article L. 313-1 et aux dispositions des articles L. 313-13 à L. 313-25, dès lors qu’ils ne relèvent ni des dispositions prévues au titre II du livre IV relatives aux assistants maternels, ni de celles relatives aux particuliers accueillant des personnes âgées ou handicapées prévues au titre IV dudit livre. Un décret fixe le nombre minimal et maximal des personnes que ces structures peuvent accueillir et leurs règles de financement et de tarification. »
• Article L. 313-1 (durée) : « Sauf pour les établissements et services mentionnés au 4° du I de l’article L. 312-1, l’autorisation est accordée pour une durée de quinze ans. »
• Article L. 313-4 (extraits — 1°, puis dernier alinéa) : « L’autorisation est accordée si le projet : 1° Est compatible avec les objectifs et répond aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma régional de santé ou par le schéma d’organisation sociale et médico-sociale dont il relève […]. […] Pour les projets ne relevant pas de financements publics, l’autorisation est accordée si le projet satisfait aux règles d’organisation et de fonctionnement prévues au présent code, et prévoit les démarches d’évaluation. »
• Article L. 313-3 : l’autorisation des lieux de vie et d’accueil mentionnés au III de l’article L. 312-1 est délivrée, selon les cas, « par le président du conseil départemental » (a), « par le directeur général de l’agence régionale de santé » (b), ou « par l’autorité compétente de l’État » (c).
• Article L. 321-1 (en vigueur) : « Si elle n’est pas soumise à un régime d’autorisation en application d’une autre disposition relative à l’accueil de mineurs, toute personne physique ou toute personne morale de droit privé qui désire héberger ou recevoir des mineurs de manière habituelle, collectivement, à titre gratuit ou onéreux, doit préalablement en faire la déclaration au président du conseil départemental. […] Dans un délai de deux mois, le président du conseil départemental […] peut faire opposition […]. À défaut d’opposition, l’établissement peut être ouvert et les modifications exécutées sans autre formalité. »

Références jurisprudentielles et documentaires citées

• CE, 23 décembre 2014, n° 366440, Association FASTE Sud Aveyron — annulation du décret n° 2013-11 (tarification des LVA), faute de mesures transitoires.
• CE, 21 novembre 2008, n° 293960 — annulation de l’article 29 du décret n° 2006-422 (tarification des LVA), les règles de financement et de tarification relevant du domaine de la loi.
• CNTSS (Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale, juridiction supprimée au 31 décembre 2024) : 13 mai 2016, n° A.2014.37, Parcours Le Dognon — en l’absence de décret applicable, le financement des LVA peut faire l’objet de conventions bilatérales avec chaque organisme financeur, un département n’orientant aucun mineur n’étant pas tenu de fixer un tarif ; 11 décembre 2020, n° A.2016.27, Parcours Bonkoukou c/ Essonne et n° A.2018.14, Souchay/Le Brox c/ Aveyron (la Cour admettant, plus de trois ans après l’annulation pour défaut de transitoire, l’application de l’article D. 316-5 — illustration de l’instabilité du cadre).
• CE, 1er juillet 2025, n° 491374 — annulation du décret n° 2024-119 (accueil dérogatoire, L. 221-2-3).
• CAA de Versailles, 4e ch., 12 novembre 2025, n° 23VE02475, La ferme de Champrond c/ département de l’Essonne — le refus d’autoriser un LVA ne peut être fondé que sur les motifs limitativement énumérés à l’article L. 313-4 ; un motif tiré des « besoins » ou du schéma est entaché d’erreur de droit (points 5-6). Arrêt de rejet : le refus est confirmé sur le seul motif, légalement suffisant, du taux d’encadrement (article D. 316-1), les autres motifs étant écartés comme illégaux selon la technique de la « même décision » (point 15). Cité pour le considérant de principe.
• TA de Grenoble, 6e ch., 24 janvier 2023, n° 2101679, Crinière d’Espoir — refus de LVA fondé sur les besoins du département jugé illégal.
• Sénat, Direction de l’initiative parlementaire, note du 26 novembre 2024 — subordination des LVA au schéma jugée « fragile sur le plan constitutionnel ».
• Sénat, rapport d’information n° 574 (2025-2026) du 28 avril 2026 (recommandation n° 12 — soutenir les lieux d’accueil innovants) ; Assemblée nationale, question écrite n° 13289 (M. Sébastien Peytavie, JO du 3 mars 2026).
• Assemblée nationale, commission des affaires sociales, rapport n° 4307 (loi du 7 février 2022) — déclaration réservée aux séjours de rupture, p. 28-29.
• IGAS, rapport RM2012-005P (accueil de mineurs hors département) ; IGAS-IGSJ, rapport d’avril 2004 (séjours de rupture à l’étranger).
• Versant justice / PJJ : réponse ministérielle à la question écrite n° 16763 (JO du 6 avril 2021) — séjours de rupture « principalement » PJJ, notes d’instruction de la direction de la PJJ des 26 mars 2015 et 6 février 2017 (séjours et déplacements éducatifs à l’étranger et en Outre-mer), stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance du 14 octobre 2019 ; décret n° 88-949 du 6 octobre 1988 (habilitation justice) ; ordonnances des 2 février 1945 et 18 août 1945 ; circulaire PJJ JUSF2018686C (campagne budgétaire 2020, secteur associatif habilité).
• DREES (2024) : 1 672 prises en charge en LVA sur 83 270 (≈ 2 %).
• Lois et textes : loi n° 71-1050 du 24 décembre 1971 ; loi n° 75-535 du 30 juin 1975 ; loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 ; loi n° 2022-140 du 7 février 2022 ; circulaire n° 83-3 du 27 janvier 1983 ; décret n° 2013-11 du 4 janvier 2013 ; décret n° 2024-119 du 16 février 2024 ; articles D. 316-1 à D. 316-6 du code de l’action sociale et des familles (notamment D. 316-2 — les cinq catégories de public et leur financement — et D. 316-3 — autorités d’orientation, pouvant être extérieures au département d’implantation), vérifiés sur Légifrance.
• Projet de loi n° 2841 relatif à la protection des enfants (Conseil des ministres du 27 mai 2026) et son étude d’impact (citation p. 200).

Document de diagnostic établi pour l’association OSER et le collectif des acteurs des lieux de vie et d’accueil et des séjours éducatifs de rupture, par leur conseil. Les éléments de droit et les chiffres sont référencés ci-dessus.